聚焦内涵 以评促建——宝鸡市以教育督导推动县域教育现代化实践探索

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《纲要》）提出，2020年我国要“基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”。“郡县治，天下安”，我国基础教育实行“以县为主”的管理体制，县级作为国家治理的基本单元，县域教育作为教育发展的基础板块，对国家战略的实现至关重要。2014年起，为了推动宝鸡教育2020年基本实现教育现代化，由宝鸡市政府牵头，宝鸡市政府教育督导室具体组织实施，在宝鸡市12个县区开展创评“宝鸡市教育现代化先进县（区）”工作。五年多来，已建成“宝鸡市教育现代化先进县（区）”8个，占宝鸡市县区总数的2/3，覆盖人口达到宝鸡市总人口的64%。

      宝鸡市教育现代化先进县（区）创建，极大地调动了县区党委、政府办好教育的积极性，加大了教育投入，改善了办学基础条件尤其是教育信息化条件，优化了教育布局结构，促进了教育公平，提升了学校管理效能和办学质量，也向全社会进行了一场深刻生动的教育现代化宣传培训，促进了宝鸡教育由规模结构向内涵质量转型、由县域均衡向市域均衡拓展、由基本均衡向优质均衡跃升，取得了一石数鸟、四两拨千斤的工作效果。

政府牵头 做好顶层设计和整体谋划

      开展宝鸡市教育现代化先进县区创建，大体基于三个背景。一是政策背景。就是《纲要》提出的“2020年基本实现教育现代化”；二是工作背景。2013年底，宝鸡市已建成“陕西省双高双普县”9个，县域教育“2.0版”的大部分任务已经完成；三是管理背景。从推动县域教育发展看，国家层面有“义务教育基本均衡县”，陕西省有“双高双普县”和“教育强县”，但      宝鸡市层面尚无有效载体和有力抓手。从多年工作实践看，一个好的载体和抓手对推动工作发展十分有利。为此，宝鸡市决定开展教育现代化先进县区创建，以此为抓手，促进县域教育提质增效。

      宝鸡市政府牵头，精心制定出台了两份文件。一是顶层设计层面的《宝鸡市人民政府关于开展教育现代化先进县区创建工作的意见》（以下简称《意见》），二是操作层面的《宝鸡市教育现代化先进县区评估指标》（以下简称《评估指标》）。

      《意见》明确了创建工作的意义、指导思想和工作原则，明确了创建要实现的目标，创建的主要内容，具体申报、评估和命名程序，开展创建工作的保障措施等。可以说，画出了一条系统完整的实施路线图。《评估指标》则是具体的施工表。大体分为3个一级指标，15个二级指标和82个观测点（即三级指标）。在制定“指标体系”时，参考了广东、浙江和上海等地的先进经验，并坚持立足宝鸡实际，重点考虑了两个方面：一是发挥督政作用，促进县区政府依法履职，加大教育投入，为教育改革发展创造良好的外部环境和基础条件；二是发挥督学作用，促进各级各类学校全面贯彻党的教育方针，全面落实立德树人根本任务，全面实施素质教育，实现学校办学转型升级。“指标体系”力图追求三个目标：一是守住底线，突出重点；二是具备导向功能、监测功能和评估功能；三是“指标体系”难度稍高，达到“跳起来摘桃子”的目的。

 督导实施 强化过程管理和成效保障

      在实施过程中，宝鸡市政府教育督导室按照“以评促建，重在过程，保证实效”的原则，切实加强了对创建工作的组织管理和领导。

      （一）强化过程管理，夯实工作基础

      一是扎实组织开展市级过程督导。从制度设计上安排了前期调研、过程督导和正式验收三个环节，其中市级过程督导是核心环节，防止县区只盯“牌子”，不重实效，把创建工作流于形式。市级过程督导是专业督导，确定的原则是“指问题、把方向、促提高”，从而把过程督导变为对县区开展教育现代化宣传培训和工作指导的过程。每次过程督导至少抽调15人以上由市级督学、教研员、校（园）长、学科骨干教师组成的专业团队，分成五个左右的小组深入基层学校和教学一线，进行面对面、手把手检查指导。在督导过程中坚持做到“三个覆盖”：覆盖所有乡镇，保证县域整体均衡；覆盖不同层次、不同学段、不同类型、不同性质的教育，保证体系完备；覆盖不同人群，保证信息多元，兼听则明。

      二是做好现场指导和大会反馈。要求各小组在实地督查过程中对发现的问题当面指出，能纠正的现场纠正，不能纠正的记下来形成该校的“问题清单”。督导人员对问题不但要说清“是什么”，还要说清“为什么”，从而对学校进行现场培训，便于整改；特别注重督查之后的大会反馈。反馈时要求县区党政领导和涉教部门、乡镇、学校各方面都参加，以尽量扩大反馈的覆盖面，发挥反馈的教育引导功能。在反馈中，既有点上反馈，也有面上工作反馈，既有共性问题反馈，也有个性问题深度反馈，做到了既见树木又见森林，既有细节又有全貌，从而提高了反馈工作的针对性和实效性，也锻炼了专家队伍。

      三是加强对整改情况的跟踪问效。在正式验收时，把过程督导反馈问题的整改情况作为督查重点，以“钉钉子”精神确保问题得到整改，工作得到推动。在督导评估中，我们还把陕西省“学校316工程”指标、双高双普县指标、教育强县指标、教育现代化先进县指标四个体系结合起来，要求全面对照检查，整改落实，大大夯实了创建工作基础。还特别把校长的三场学术报告（对教师、学生、家长各一场）、教科研课题的覆盖面（涵盖教学、活动、生活、安全等各个方面，涵盖各个学科）等情况作为必查项目，引导学校转变教育思想观念，聚指成拳，练好内功，强化主责主业，提高发展质量和品质。

      （二）聚焦内涵质量，促进办学升级

      在市级过程督导和正式验收中，聚焦教育现代化本质要求，坚持“四个突出”。

      一是突出信息化。在指导和验收过程中，重点抓四个方面：信息化基本建设、师生信息化素养、学校管理信息化、网络科研情况。通过量化指标，促进学校加强信息化应用，从而把信息化变成日常行为习惯和工作、生活方式，实现和学校管理及教学的深度融合。教育部《教育信息化2.0行动计划》颁行之后，又及时对宝鸡市指标体系按新的要求进行了修订。

      二是突出课程及教学。重点看课程建设和管理情况，看地方课程和校本课程的发展规划。重点考察教学研究情况，检查校本课题立项及覆盖教学工作情况，查看日常校本教研开展情况，教师的教学反思和专业发展情况，教研成果运用情况等。课堂教学是我们在学校考察的中心环节，要求每个小组在每所学校随机听课不少于5节。要认真看教师教学行为的转变情况，看学生在课堂的学习状态、表现，看知识与技能、过程与方法、情感态度价值观三维目标的落实情况，看课前备课和课后批改作业情况等，以此树牢学校工作以教学为中心的基本价值，引导学校抓好主阵地，练好基本功。

      三是突出教师队伍建设。在指导和评估验收过程中，牢牢抓住教师队伍建设这个“牛鼻子”，考察教师的编制总量、学科结构、师德师风情况、课堂教学管理情况。要求学校通过公开课、示范课、观摩课、汇报课、评教赛讲等多种方式促进教师提高教学能力。通过评树教学新秀、教学能手、首席教师、学科带头人、教学名师等多种方式为教师专业发展搭建平台。

      四是突出对外开放。在督导和验收过程中，从三个方面对学校教育开放进行考察。一是教育的国际化情况，即和境外学校的师生交流、教学交流、项目交流等情况；二是和国内发达地区的学校交流情况，特别是和东南沿海地区学校的学习交流情况，建立深度合作关系等情况；三是学校开门办学情况。即利用社会资源、自然资源和历史文化资源开展课程建设和教学、开展社会实践、研究性学习等情况，打造具有“中国心、乡土情”的个性化学校。开放性保证了教育的时代性，也为学校发展提供了源源不断的动力，培养了学生的家国情怀和责任意识。

      （三）紧盯改革目标，促进发展提质

      按照“政府管教育、学校办教育、社会评教育”的改革方向，力图通过教育督导帮助各方厘清职责，落实责任，逐步推进改革目标的实现。

      一是推动县区政府落实“管”的责任。在验收时对县区政府考察的重点是，看县区教育发展规划的制定情况，看当地教育政策出台情况，财政投入情况，解决教师队伍编制、结构和提高工资待遇情况，对校园周边环境的治理情况等。通过督导政府管理责任的落实，为学校发展创造基础条件。据统计，五年多来，8个县区共投入创建资金11.56亿元，其中教育信息化资金达到3.27亿元，有效改善了办学的基础条件。各县区通过招聘、引进、调整、培养等手段，解决了紧缺教师问题，教师队伍数量和专业结构更趋合理，待遇明显改善，教书育人的积极性进一步提高，教育发展环境更加优化。

      二是推动各级各类学校落实“办”的责任。我们认为，学校教育现代化（或者说现代化学校）至少应该包括这样一些方面：①校长教育思想和管理理念的现代化；②教育信息化建设和应用，特别是师生信息化素养和应用能力情况；③管理层面的现代学校制度建设，重点是落实校本管理主体责任、依法管理、民主管理等制度和机制的建立完善情况；④教学层面的课程及教学改革，重点是课堂教学改革情况；⑤队伍层面的现代化教师队伍建设和培养情况；⑥机制层面的教育对外开放与交流合作等情况；⑦效果层面的育人质量、办学特色和办学个性形成情况等，社会认可度、满意度情况等。这些方面都是对学校考察和指导的重点。

      三是推动全社会形成“帮”的责任。要求县区成立创建工作领导小组，将有关涉教部门、各乡镇、社会各界充分吸纳进来，明确各方责任和职责，形成创建工作的合力机制。同时在座谈走访、调查问卷、满意度测评等环节虚心听取各方意见，协调各方利益，让教育发展成果最大限度地惠及不同人群。最后再大力加强工作宣传，树立新风尚，弘扬正能量，在全社会营造尊师重教、崇文尚礼的浓厚氛围，为教育发展创造良好舆论环境。

搞好激励 激发创建热情和工作动力

      一是精神鼓励。对创建成功的县区以市政府文件发文表彰，召开命名表彰大会，市政府领导出席。通过报纸、广播、电视、网络等向社会宣传创建成果，提振精气神。

      二是经费奖补。对创建成功的县区由市级财政一次性给予200万元资金奖补，并专项用于此项工作。

      三是以评代“考”。我们和市委组织部联合，把教育现代化先进县区验收和当年对县区党政主要领导、分管领导履行教育工作职责考核结合起来，凡是创建成功的县区，当年主要领导和分管领导的考核等次均为“优秀”等次，极大地激发了县区党政领导开展创建工作的积极性，也为此项工作后续发展提供了动力。

思考和困惑

      教育现代化是一个宏大的时代课题，推进教育治理体系和治理能力现代化是一篇系统复杂的大文章，是一个常讲常新、永无止境的话题。囿于能力、水平和视野，我们只是做了一些探索性的“微改革”工作，虽然效果不错，也赢得了一定的口碑，但工作中遇到的挑战和困惑也常让我们感到力不从心、捉襟见肘，成为提升工作质量和水平的最大“瓶颈”，主要有以下几方面。

      一是在“管、办、评”分离改革中，“评”是最大的短板。一方面，独立、专业、社会声誉较好的第三方教育评估机构比较缺乏；另一方面也是当前的社会支持环境、政策环境还比较薄弱，不够浓厚，影响基层工作的积极性。希望能从更高的层面上对“管、办、评”分离改革给予更为具体细致的专业支持和政策指导，增强改革的可操作性。

      二是在创建过程中“重物不重人”“重配备轻应用”的问题还比较突出。教育现代化的核心是人的现代化，特别是校长和教师队伍的现代化。没有现代化的教师，就难以教出具有现代思想观念和公民意识的学生。我们在基层验收过程中，发现县区对现代化教学设施配备的积极性很高，但对现代化教师的培养、培训却重视不够，花在这一方面的钱不多，措施、办法也比较少。经过创建后，基层学校高大上的教学设备不少，但经常用设备的人却不多，形成应用习惯的人更少。这应该是下一步需要重点解决的一个大问题。政府搭好舞台之后，要唱好戏还得靠我们教育系统自己。

      三是教育现代化在学校层面的落地还比较混沌、模糊。特别是现代治理背景下的学校“微治理”“元治理”如何实现、实施，还是让人感到一头雾水，但又十分关键和重要。希望上级能制定出台系统规范、操作性更强的现代化学校建设政策文件，或者开展现代化学校评估认定，以指导基层把更多的时间和精力投向强基础练内功、提高教育治理水平和育人效能、质量上来，夯实教育现代化发展的根基。

作者单位：宝鸡市教育局