中小学校责任督学挂牌督导机制分析与启示

〔摘 要〕随着我国教育督导体制机制改革的纵深推进，中小学校责任督学挂牌督导成为促进基础教育高质量发展的重要环节。根据复杂系统理论研究范式，初步探讨挂牌督导理论模型与机制的生成主体、功能要素和运行机理。基于上述理论分析框架，通过回顾挂牌督导的发展沿革，重点梳理了制度设计与政策保障、支架效应与内涵发展、督导闭环与压实责任等主要经验，进一步探讨了责任督学职责定位、督导方式、队伍专业化等方面有待改进的问题，并提出政策建议。

〔关键词〕责任督学；挂牌督导；复杂系统理论

责任督学挂牌督导是一个复杂系统。本体论上看，教育督导范围为整个教育领域不同层次、不同类型的学校及校外教育机构；认识论上看，挂牌督导在认知和操作层面上的一切难题都具有认识论意义上的复杂性，原则上是认识主体无法约化的；[1]辩证论上看，责任督学提供的服务与社会诉求还存在着多种矛盾，不同矛盾的中介随时间延伸而千变万化。莫兰提出，所谓复杂性原则是“旨在把分离的东西联系起来”[2]151。然而，教育督导采取原有的还原论和线性思维难以解决现实问题，复杂系统理论的非线性与线性相结合、整体论与还原论相结合的思维模式，很好地弥补了教育督导机制改革的不足。我们理应将责任督学挂牌督导机制置于复杂系统理论视域下进行剖析，通过复杂性科学研究方法，引导责任督学解决新时期出现的诸多问题。

一、理论模型与机制分析

2013 年，国务院教育督导委员会办公室印发《中小学校责任督学挂牌督导办法》，首次提出了 “挂牌督导”的概念。它是指县级市或区人民政府教育督导部门为辖区内每一所学校配备责任督学，并对学校进行经常性督导。“责任督学”是指由政府或教育督导机构聘任，依据教育法律法规对本责任区内学校的教育教学工作进行监督、检查、评估、指导的人员，其职权和活动范围仅限于本责任区内。2014 年，国务院教育督导委员会办公室印发《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》并指出，建立中小学责任督学挂牌督导制度，实现中小学校责任督学挂牌督导全覆盖。复杂系统中组织的稳定性、结构的合理性、功能的适切性和操作的可行性是有效构建责任督学挂牌督导机制的特征。基于此，本研究从挂牌督导的生成主体、功能要素和运行机理三个维度对责任督学挂牌督导的理论模型与机制进行分析。

 ◈（一）生成主体

从公共管理学中汲取民主、公正、服务精神构成责任督学挂牌督导主体思想，从管理哲学角度，基于主体、主体性、主体间性特征构建责任督学挂牌督导主体结构。政府、教育督导机构、教育行政部门作为行政监督的授权主体，是责任督学应然表现和价值追求的来源。在督导系统和场域的作用下，挂牌督导的主体性和主体间性又呈现出新的特性。主体性是在具体的经常性督导实践中建构和发展的，适时灵活地采取监督、指导、建议、问责等带有行政强制性，但不具有国家强制力的方法，谋求相对人同意或协力，以期有效地实现一定教育行政目的的行为。督导主体间性是督导者与被督导者之间平等对话、协商共建、互促共生的主体间关系及在其中形成、表现、发挥的主体性。重新定位督导系统的管理观念取向，责任督学、学校、家长及社区形成的主体间关系是提高被督导对象主体性的重要基础。

 ◈（二）功能要素

教育督导的“三个领域”：督政域、督学域、监测域。责任督学挂牌督导贯穿于这三个领域，并为三者之间相互印证提供数据和信息支撑。督政、督学方面各类数据的采集，关于学校整改落实和问责追踪；国家义务教育质量监测、国际 PISA 测试、区域教育质量监测等有效实施，监测报告解读及结果有效运用等，都是挂牌督导机制的功能要素。当然，挂牌督导的核心功能是指导学校教育教学和内涵发展。责任督学不仅关注校间差异，更重视学校的纵向发展，以学校发展性规划为抓手，通过学校过程性评价和增值性评价，引领和促进学校品牌创设和学生个性发展。在此基础上，又生成了新功能要素。经常性督导是推进综合督导、专项督导、主题性督导等多种督导方式的有效归口，起着牵针引线的功能，尤其在对分散在其他已实施的单项主题性督导和专项督导的指标进行甄别后再应用于发展性督导，就很有成效，实现综合性评价的整体统筹，避免分散用力、不匀用力、重复用力。

 ◈（三）运行机理

运行机理是指责任督学挂牌督导发挥功能的作用过程、作用原理及其运行方式，主要包括责任督学经常性督导、结果运用机制、督导问责机制、责任督学管理机制等。第一，经常性督导。进行“一月一主题、一月一报告”的经常性督导工作，责任督学以学校发展规划为抓手，对学校进行全方位的把脉和诊断。第二，结果运用机制。包括责任督学反馈意见、限期整改、回头看制度等，督导结果和责任督学建议作为对学校综合评价及学校负责人考核依据。第三，督导问责机制。包括问责对象、问责情形、问责方式和问责制度等，各级教育督导机构定期听取责任督学汇报及研究处理相关问题。第四，责任督学管理机制。由责任督学认定资格及聘任、三年一轮日常培训、督学责任区建设及条件保障等运转系统组成。

二、我国挂牌督导的实践经验

我国各级教育督导机构从体制机制、准入制度、条件保障、专业能力、操作细则等方面保障责任督学挂牌督导工作的深入推进，提升挂牌督导工作的品质, 不断深化新时代教育督导体制机制改革，充分发挥教育督导保驾护航的作用。

 ◈（一）制度设计与政策保障

实行挂牌督导是转变政府职能、加强对学校监督指导的重要举措。责任督学工作持续推进离不开相关制度保障，近十年国家相继出台了很多政策文件，从建立健全工作机制、落实条件保障、规范组织实施、业务考核评价等方面确保挂牌督导工作落地见效（见表 1）。

◈（二）支架效应[3]与内涵发展

发挥责任督学的支架效应，为学校发展规划的文本制定、规划实施、过程调整、自主评估提供全程把脉和精准施策。责任督学支架实施有四条路径。第一，文本支架。教育督导机构制定《学校发展规划制定指南》, 对学校规划文本的框架结构、要素关系、目标措施进行系统性培训，对重点和难点问题作了详细的提示和说明。第二，专题支架。责任督学有针对性地对制订规划的学校领导和规划具体撰写人开展专题培训，尤其是新任和中途接手的校（园）长应接受关于学校愿景规划能力、实施能力、课程领导力、特色学校创建能力以及依法办学等内容的培训，明晰学校发展方向，避免盲目跟风。第三，专属支架。采取挂牌督导专人负责制，对学校规划制订给予指导和服务。教育督导机构制定责任督学工作职责，加强过程性监督并形成常态化制度，让每一位责任督学明确随访的目的、工作职责、工作要求。第四，智囊支架。同一责任区或片区的督学参加规划评审研讨会, 为基层学校发展提供参考和建议。这一点不作为强制性要求。

◈（三）督导闭环与压实责任

在新冠肺炎疫情、基础教育发展日趋多样化和特色化、督导内容日趋复杂、督导问责不断压实等多种因素交互作用下，为打造教育督导闭环体系，挂牌督导在运行机制完善、工作模式优化、大数据应用等维度进行了积极探索。①责任督学积极履行日常挂牌督导职责，如“构建视力友好型校园环境”“五项管理”“双减”等主题性督导，形成责任督学主题性督导工作专报。②对挂牌督导工作情况梳理排摸，聚焦区域问题，对中小学校进行“回头看”，形成问题清单。③推进挂牌结果反馈运用，聚焦强化结果运用，依法向社会公示各类督导结果，扩大结果公开范围，发挥督导结果公开的激励和导向作用，强化责任督学的底线思维。④探索建立评价机制，提升经常性督导工作效能，结合全年各区主题性督导、案例报送、信息化工作等情况形成责任督学常态化评价制度。

三、有待探索的关键问题

责任督学挂牌督导机制的建立和实行充分发挥了规范学校办学行为、实施素质教育的重要作用。但《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》指出，教育督导仍存在机构不健全、权威性不够、结果运用不充分等问题，还不适应新时代教育改革发展的要求。责任督学挂牌督导作为教育督导中的重要一环，有必要认真分析存在的问题。

◈（一）责任督学职责定位问题

教育督导是教育行政管理中的重要一环，它与教育决策和教育执行共同构成了教育行政管理的基本内容。但在基层工作实践中，督导职能定位不清，导致了督导工作无边界的问题。表现一，经常性督导成为教育行政部门业务职能延伸。受传统机构设置影响，部分地区的教育督导机构仍未独立，而是设立于教育局内部，其人、财、物受制于教育局，在工作交往中增加了职能部门工作范畴，即行政管理中“管办评”没有厘清。表现二，部分地区责任督学与教育行政人员一体化趋向明显。责任督学由教育行政人员担任会导致部分人员在行政和督导角色间不断切换，督导和行政之间没有严格的职能划分，督导工作的边界无限扩大，无法将行政管理中的“放管服”贯彻到位。

◈（二）督导方式创新改进问题

一方面，从全国来看，责任督学需要应付的各类计划性或临时性的督导越来越多，虽然规定督导为每月一次，但往往刚刚完成上一个督导任务，新任务又紧随而来。学校作为办学主体，每年要应付大量督导检查，也减少了校长用于办学的时间。李克强总理曾在全国教育大会上提出：“要大幅减少各类检查、评估、评价，加强对办学方向、标准、质量的规范引导，为学校潜心治校办学创造良好环境。”另一方面，在新冠肺炎疫情影响下，原有单一的线下督导很难实现责任督学对学校教育教学工作的监督和指导。运用先进科学技术，如互联网、大数据、云计算等开展经常性督导理应有所突破，可更好地服务基础教育。

◈（三）责任督学队伍专业化问题

责任督学队伍建设是常问常新的话题。责任督学挂牌督导机制是我国教育行政管理领域的制度创新。首先，2013 年，随着《中小学校责任督学挂牌督导办法》出台，各地纷纷组建了责任督学队伍，并在学校门口悬挂督导公示牌；其次，挂牌督导由中小学校延伸到幼儿园和中等职业学校，实现了基础教育阶段全覆盖；再次，责任督学资格认定与三年一轮的督学培训，有助于强化程序意识、细化工作规范、完善督导流程。目前，责任督学处于专业化发展阶段，还存在如下困难。第一，教育督导机构中通过公务员招考进入督导队伍的部分督学，因没有学校工作经历，开展挂牌督导尤为吃力，指导学校教育教学效果很难显现，也无法彰显教育督导的权威性和专业性。第二，部分具有学校教育教学经历、业务能力强、能够指导学校内涵发展的督学，却没有专技晋升通道，导致基层督学队伍不稳定。第三，责任督学总体年龄偏大，大部分由退休校园长和教育行政人员担任，随着经常性督导任务增加和先进信息技术的运用，他们的精力和体力受到很大挑战。

四、政策建议

对责任督学以及挂牌督导行为进行了大样本的分析后，采用线性与非线性、整体论与还原论相结合的方法，从简单样本到群体样本，从单一样本到混合样本都进行了数据处理、建模，形成细化的、适切的运行机理，并转化为促进学校内涵发展动力。基于此，本研究从三个方面提出政策建议。

◈（一）完善机制，精准施策

地方各级人民政府通过对本级教育督导委员会制度以及各成员单位协调联动机制的不断完善和落地，强化对县（市、区）基层教育督导机构设置和人员配备的督查力度，以“四不两直”专项督导、明察与暗访等方式，推动基层教育督导机构独立行使督导职能进程，实现教育管、办、评相对分离的发展目标。各级教育督导机构合理规划本级责任督学队伍，明确责任督学工作职责及边界，确保责任督学在法定授权下，独立行使对学校的监督和指导职能。同时，避免责任督学由教育行政人员兼任，造成既做运动员又做裁判员的窘境，且行政人员工作量已处满负荷状态下，从事对学校的经常性督导，工作效能不高。建立科学的挂牌督导执行机制和责任督学轮岗制，保证责任督学挂牌督导公正、有效运行；加强对挂牌督导过程的跟踪监测，强化责任督学的考核评价。

◈（二）创新方式，提升效能

当信息化、大数据、人工智能应用为责任督学督导方式变革提供了契机。各级教育督导机构应借鉴计算机网络拓扑结构中易于整体监控和管理、问题诊断和定位、提供指导和网络重新配置的优势，创新组织管理体系和挂牌督导模式，可花费较小代价，深度掌握学校有关督导指标的达成情况以及区域层面政策或改革措施实施效果。在新冠肺炎疫情影响下，远程视频云督导或线上督导应运而生。为规范线上责任督学的督导行为、提升督导效能，各级教育督导机构理应制定与线下实地督导相区别的责任督学线上督导规程，明确督导主题及内容、线上资料获取、督导工具掌握、在线场景观摩、视频会议及观课、线上平台使用及工作记录上传等要求，促进督导的规范化和可操作性，便于新进责任督学掌握。这类经常性督导不受疫情和场域影响，具有便捷、高效、覆盖广、成本低、无接触的特点。

◈（三）挂牌督导的生态式创新

在复杂系统的自组织过程中涌现出新的、连贯的结构、类型和性质，挂牌督导系统表现为复杂系统的全局模式（global pattern）的整体序或宏观序，即在一定场域下，通过耦合作用形成的一种全局模式的整体序。生态式创新是指责任督学与学校在复杂系统作用下，促进相关子系统高水平发展，耦合协调度高，共享价值观，形成互促共生的新式教育督导生态系统，这是督导方式创新的高级阶段。双螺旋结构督导[3]便是生态式创新的一个重要成果，是以责任督学为纽带，通过督导机构与学校耦合有机联系的。各级教育督导部门应以基础教育学校发展规划为媒介，积极构建以教育督导机构与学校为主链的双螺旋结构模型，制定科学适切的学校发展规划，全程把脉和精准评价，实现学校发展性督导的升级。

◈（四）督学队伍建设的内在要求

现代管理大师德鲁克提出管理效能理论，注重目标的确定及实现目标的能力。这一理论让我们关注挂牌督导方面的科学性、实效性，同时还应关注责任督学，即以人为本。各级教育督导机构应通过制度设计和管理来引领责任督学专业提升，以达到最佳的实践效果。一方面，建立督学专业职称（职级）是督学专业发展的内在要求。通过建立督学专业职称（职级），进一步完善督学岗位管理制度，鼓励和吸纳学校优秀的中青年管理人才和教师充实督学队伍。部分地方政府已出台了相关文件和制度，但应落实和细化这些原则性规定，形成具体的督学教师专业职称评审与校长职级评审的实施意见，并对相关的评审标准、程序等作出可操作性的规定。另一方面，增强职业吸引力，引进一批结构合理、业务精干、廉洁高效人员担任责任督学。引领学校教育教学改革，尊重学校发展的自主权，鼓励学校探索个性化的教育实践，致力于改进学校的教育品质。

在深化新时代教育督导体制机制改革的浪潮中，责任督学作为教育督导主体中最大的群体，理应发挥其中流砥柱作用。在教育督导复杂系统中，基于外部环境和内部因素变革交互中不断呈现的新变化，地方各级政府和教育督导机构应不断完善责任督学挂牌督导机制建设，突破问题瓶颈，更好地服务基层学校，助推基础教育高质量发展。

参考文献

[1] 高臣，谢长法. 涌现生成理论视域下教育督导联合 6 体的构建[J]. 上海教育科研，2016（9）.

[2] 莫兰. 复杂思想：自觉的科学[M].陈一壮，译. 北京：北京大学出版社，2001.

[3] 高臣. 基于学校发展规划的双螺旋结构督导模式构建[J]. 上海教育科研，2021（7）.

作者 | 高 臣 上海市虹口区教育考试中心